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專家傳真-修訂法規命令也應遵守的行政法上若干原則

工商時報【蔡志方國立成功大學法律學系教授】

環保署最近正為修訂「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」部分條文進行公聽會程序,其中礦業權展限被列入「認定標準」中,被要求需要進行環評。這一件事引發一些適法性的討論。憲法第23條規定「……自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之」。所以只要是限制人民權利的規範,就一定要用法律層次來規定。行政機關也只能在授權的範圍內補充立法的不足,任何行政官員不能假藉推動改革之名,任意修改既有的法規。

民國83年環評法施行後之探礦、採礦依環評法第5條規定均須環評,83年環評法施行前之礦業開發行為,環評法第28條亦有規定處理方式,所有開發行為皆有管理方式。依「法律保留原則」,除非修改環評法,否則不可再做任何補充立法來執行管理。環保署目前意圖用修改法規命令的方式來達成自我的價值觀,將自陷於違法之境。

一個法治國家的行政權,被要求需「依法行政」。「依法行政」包括了兩個主要的內容,法律對於人民權利之約束沒有授權的時候,行政機關不能越俎代庖,這叫「法律保留」。另外,現行法律已有規定,要修訂法規命令,絕對不能牴觸法律已經訂的那一部分,這叫「法律優位」。所以環保署要修改的環評「認定標準」的時候,不能牴觸《環評法》及位階跟《環評法》一樣高的《礦業法》。

環保署現在將「礦業權展限應實施環評」這件事,用修改「認定標準」這種行政性、補充性的立法來處理,不僅忽視母法未做如此限制的事實,已違反「法律保留原則」,又意圖以法規命令之修訂將母法及上位法規已有規定之事項,增修於法規命令之中,亦違反「法律優位」之原則。

在一個法治國家裡面,行政權不是說我愛怎麼樣就可以怎麼樣,行政機關所有的行為不是諸法皆空、自由自在。我們行政程序法第4條就有講了,行政行為要受到法律與一般法律原則的拘束,沒有依法行政,那受害的人就可以主張行政救濟,要求國家賠償。

行政程序法第51條規定「行政機關對於人民依法規之申請,除法規另有規定外,應按各事項類別,訂定處理期間公告之。」對於人民依法的申請案,除非法律已經有明文規定,否則各機關受理後,要在一定期間內做成決定,沒有做成決定的話有兩種效果,有時限性的,法律就直接規定那就准了,另外一種就是老百姓可以提起訴願,我們訴願法第2條第1項就是這樣規定的,若訴願沒有結果,還可以提行政訴訟,行政訴訟法的第5條的規定就是針對這種情形而設計。因為民主國家真正的主人是老百姓,我們要受到政府機關及時的服務,不是說政府機關他高興要怎麼做就怎麼做。礦業法第18條第2項已有規定「礦業權申請案,應勘查礦業申請地,並於受理申請後6個月內為准駁之核定。」行政機關本應遵守,但6月13日行政院卻迫於環保團體的要求,宣示1年內暫緩審查42個申請礦業權展限的案子,雖依目前政治氣氛看來似乎政治正確,但就依法行政的原則來看,這是違法侵犯人民權利的一個惡例。最高行政機關帶頭違法,讓我們離進步法治國家的水準距離又更遠了。

法律的修訂,本來就需要背後的一些科學數據跟知識作基礎,行政機關要很謙卑,不要認為「法」既不合我意,我要怎麼修就怎麼修。其實每一個法律真正的內涵都不是僅在法律文字本身而已,而是法律背後裡面的科學或社會的價值觀等方面的內容,都應當有充分的理解、斟酌之後,才去訂相關的法或修改相關的法,應當是這樣子,不要治絲益棼,搞得不訂還好,愈修愈亂,那就失去了法律本來要定紛止爭的基本功能。

所以我認為任何制度的更迭,因為在民主開放的社會,須讓大家多充分了解其背景可能涉及到的各種知識,讓我們非常理性地去思考、評斷,避免只是情緒性的或只是單純從某一個角度思考。每一個人都可以把自己的利害部分陳述出來,作為立法者,就好像一個社會工程師一樣,把社會各種聲音跟利害匯集來以後,做一個最好的規劃,讓將來訂出來的規則能讓整個社會運作會非常好,應當是這個樣子。

立法者對於各個聲音都應當要聽。學者、專家、甚至業者各方面,該把自己所知道的資訊,讓整個社會都能夠有所接觸、能夠掌握到,不然聽到的只是局部的聲音,只根據局部的聲音來調整一個制度,或設置一個新的制度,必然不會周延。沒有人會質疑環境保護不重要,也沒有人會不希望經濟發展。地球當然要愛,地球就只有這麼一個,我們用怎麼樣傷害最少的方式,讓大家都能夠在地球上面能夠生活更好一點,這應該是立法者與執法者共同的目標。

採礦要不要環評,前面就有討論過,這是很重大的一件事情,環評法已有第5條、第28條兩種周延的立法。第5條說第1次申請礦業權要環評,而要展延礦權則並未列入,展延如果要做環評,當然會影響人民的權益,這麼重大的事情,當然要用法律來訂。中央法規標準法第5條第4款規定,重大事項應當要法律來訂,就是這個意思。而且採礦有其特質,要求「礦業權展限」再重新環評,其實就違反了「環評」制度裡的「預防原則」。「預防原則」是說你在實際開發之前就要先做評估。當然這要靠很多科技、經驗,去了解將來如果做這樣一個開發,要用怎麼樣方式開發,範圍多大,會不會對週遭的環境有不好的影響等,當然要先設想清楚,最後再決定要不要開發。

另外或許有人質疑那20年情況應當會有所改變,情事變更了,所以需要再重評一次,其實這種說法除與「預防原則」不符之外,也跟法律上所謂的「情事變更原則」原本的意義大相逕庭。法律上的「情事變更原則」,原來是說,根據當初所設想的條件,而得到許可,沒有想到後來突然發生「自然的事故」,是我們當初所沒想到的,如果按照當初所設想到的去進行,顯然不合理,所以我們可以來進行調整。但是礦業權延展,根本不是那樣一個情況,既然是原來核發的礦業權內容實質都在計畫內,並沒有其他「自然的事故」發生需要改變現有的情況,僅單純申請展限的話,當然就沒有所謂「情事變更原則」的適用。

這次修法,我看環保署的理由一再提到民國92年最高行政法院的一個判決,企圖將礦業權展限定性為新權利的給予,讓舊的礦業權因此能適用環評法第5條的規定實施環評。但是那個判決是根據當時我們的礦業法及施行細則修正前的舊制度下所做的判決,依照當時候舊的法制,該判決的見解或許沒有錯,但是在那個判決之後,立法院已將礦業法改了。民國92年,那時也是民進黨執政,行政院院長游錫?當時所提的礦業法修正草案,裡面特別就礦業權的設立與展限的不同,在修法的理由就有特別講,礦業權的展限它不是一個新的權利的設定。法律一經代表民意的立法院改了之後,原來那個判決見解就不再有效存在了,根據「法律優越原則」,結果就是這個樣子。環保署忽略這個法制的變遷,刻意抓一個好像對自己有利的依據,這其實並不是一個行政機關應有的作為,而且也違反了「信賴保護原則」。

再者,不管是環保署或地方的環保局,依照現行相關的法律,就可以要求業者,不管是否要申請展限,還是展限之後繼續的開發行為,其實都已經有充分的法規可適用,既然礦業法所建立的體系與環評法所建立的體系本已足夠使用,硬要將兩個不同法律體系的規定混為一談,不僅紊亂政府組織分工,更非法制的常規。所以,我覺得基本上不需要新創造出來那樣一個違背「預防原則」的環評制度,而疊床架屋。在現有的法規都已經足夠的情況之下,棄而不用,卻弄一個庸人自擾的「展限要重新環評」這樣的一個新制度,這也不符合行政法上的「比例原則」。我是覺得,基本上,這次的修法不僅沒有必要,法律根據也不對。

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